Uma análise da dívida nacional americana
(…) se fôssemos capazes de ajustar nossos processos contábeis às realidades das obrigações dos contribuintes, o déficit do governo que entra na poupança das empresas e dos indivíduos seria compensado pelas responsabilidades dos contribuintes, as decisões fiscais (receitas e despesas) do governo seriam neutralizadas…”1 (Warburton, p. 221).
Os instrumentos financeiros representativos da dívida pública são contabilizados hoje como outros títulos. No entanto, esses outros títulos são créditos sobre investimentos produtivos ou têm bens duráveis como garantia, enquanto a maior parte da dívida pública existente foi usada para financiar despesas correntes do governo. Portanto, nossa contabilização das participações em títulos não mostra que o capital investido em empreendimentos produtivos ou na compra de bens duráveis existe, enquanto o capital usado para comprar títulos públicos já foi consumido. Este artigo tem como objetivo ilustrar essa situação, concluindo com uma proposta para aperfeiçoar a forma como os instrumentos de dívida pública são contabilizados para melhor representar a realidade.
O referencial teórico da análise
Um dos problemas mais intratáveis da economia é a definição de capital.
A Teoria Representacional do Capital2 foi proposta para nos ajudar a avançar nossa compreensão de como a economia funciona. Baseia-se na premissa de que o capital tem uma natureza dual. O capital é a coleção de bens, serviços e procedimentos no lado “real” da economia que os empreendedores consideram úteis na produção de outras coisas. Ao mesmo tempo, os instrumentos do lado “abstrato” da economia pelos quais os créditos sobre esses bens, serviços e procedimentos são representados também são capital. Nesse sentido, os instrumentos financeiros são apenas formas líquidas de títulos de propriedade. Tal ontologia ajuda a explicar muitos problemas que outras definições de capital não podem ajudar.
Um problema é como o desempenho econômico pode ser explicado por diferenças qualitativas no estoque de capital que diferenças meramente quantitativas não podem explicar. É incontroverso que a quantidade de recursos que você economiza com a produção de um ano pode ser investida para que você possa produzir relativamente mais no ano seguinte.
Poupanças investidas e destruídas — Uma aplicação prática
Suponhamos que os agentes econômicos possam investir as suas poupanças em instrumentos financeiros.
Você poderia dizer que todos os investimentos em instrumentos financeiros aumentam o estoque de capital dessa economia? Quantitativamente, sim. Que tal uma análise qualitativa? Algumas empresas não são lucrativas e alguns financiamentos financiam o consumo.
Podemos dizer que o dinheiro emprestado para pagar as férias dos consumidores, as contas de luz dos prédios públicos ou os salários dos funcionários públicos aumenta nosso capital produtivo? De modo algum! No entanto, suponha que você tenha em seu portfólio um fundo mútuo que detém títulos do tesouro e títulos lastreados em recebíveis de cartão de crédito. Nesse caso, é exatamente isso que você está fazendo.
Pode muito bem ser o caso de que as leis civis sobre a cobrança de dívidas e a “plena fé e crédito do governo dos EUA” sejam tudo o que você precisa para receber seu dinheiro de volta com juros. No entanto, nenhuma produção adicional resulta de seus recursos salvos.
A forma como representamos os investimentos financeiros hoje precisa distinguir entre os casos em que os recursos dos poupadores são investidos em empreendimentos produtivos e aqueles usados para pagar por bens e serviços consumidos por outra pessoa. Nesse caso, o poupador só pode esperar que quem pegou seus recursos e os destruiu terá outras fontes de receita com as quais possa pagar essa dívida.
O conceito de “poupança destruída” está relacionado à ideia de falsos direitos proposta pelo economista francês Jacques Rueff. O conceito não é idêntico porque se o governo puder elevar o nível de tributação, reduzir suas despesas e honrar sua obrigação sem recorrer ao financiamento inflacionário, o potencial de falsos direitos não se materializa, enquanto o conceito de “poupança destruída” é aplicado independentemente da capacidade do governo de pagar sua dívida, extraindo uma parcela mais significativa da receita gerada pela estrutura de produção existente.
A dívida nacional dos Estados Unidos como exemplo
Observe que não estamos considerando a dívida pública total dos Estados Unidos de mais de 33 trilhões de dólares. A dívida pública dos governos estaduais e locais não é considerada. Também não são considerados todos os passivos não financiados do governo federal dos EUA ou qualquer outra obrigação não representada pelo Tesouro dos EUA. Uma vez que não há fim para os atuais déficits anuais, estes também não são considerados. Portanto, aumentos futuros no estoque da dívida são deixados de fora do nosso exemplo. Nenhuma provisão foi feita no orçamento federal por cerca de 30 anos para pagar a dívida. Portanto, novos impostos serão necessários se os gastos não forem reduzidos para pagar a dívida.
Outra consideração é contra a “Regra de Ouro” das finanças públicas, que afirma que um governo só deve tomar emprestado para financiar investimentos, não gastos; o governo americano investe apenas uma fração do que toma emprestado. O nível atual de investimento no orçamento nacional é de cerca de 12,4% do orçamento total. Supondo que o “investimento” gere receita suficiente para pagar o capital investido, deduzimos a mesma porcentagem da dívida para determinar a quantidade de riqueza há muito consumida no financiamento dos gastos do governo dos EUA.
Uma consideração final é que toda a dívida detida por agências e departamentos do governo federal, a dívida do governo dos EUA consigo mesmo, é desconsiderada – por exemplo, os títulos detidos pelos fundos da Previdência Social.
Uma exceção a essa regra é a quantidade de títulos do Tesouro dos EUA detidos pelo Federal Reserve. Entendemos que o montante da monetização da dívida está condicionado à demanda por dinheiro, cuja variação pode obrigar o governo a pagar essas obrigações com as receitas tributárias.
Considerando tudo o que foi dito acima, assumimos que a quantidade de riqueza “investida” em títulos do Tesouro dos EUA mantidos pelo público e consumida em gastos do governo era equivalente a US$ 21,98 bilhões no final de 2023, ou US$ 22 trilhões para abreviar.
Como esses recursos não foram investidos para gerar receita suficiente para pagar essa parcela da dívida, o governo só pode pagá-los se aumentar os impostos existentes ou reduzir outras despesas. Em ambos os casos, o financiamento inflacionário é evitado pela transferência de renda dos contribuintes em geral ou de alguns círculos eleitorais que tiveram transferências públicas para eles cortadas pela necessidade de pagar os credores do estado com direitos reais.
O objetivo deste exercício
Vale lembrar que este exercício visa ilustrar que os investimentos em títulos do Tesouro dos EUA não são adequadamente contabilizados se quisermos que nossas demonstrações financeiras reflitam o que existe no mundo real. Ao estimar uma fatia de todas as obrigações do setor público nos Estados Unidos, nosso objetivo é encontrar uma quantidade de passivos do governo que fazem parte dos ativos de alguém, mas não podem ser reembolsados no nível atual de tributação.
Portanto, uma rubrica adicional deve ser adicionada às demonstrações financeiras de alguns ou de todos no país para refletir o valor exato dos “verdadeiros direitos” existentes, ou seja, o valor exato das reivindicações com fontes de receita identificadas para reembolsá-los.
Em sua Enciclopédia Concisa de Economia sobre “Dívida e Déficits do Governo”, John Seater oferece três classificações diferentes de dívida emitida pelo governo. A primeira considera quem emitiu a dívida. Uma segunda considera sua maturidade. A terceira considera a fonte de receita para reembolsá-la. Toda a dívida federal dos Estados Unidos é considerada “títulos de obrigação geral” e não “títulos de receita”, uma vez que são reembolsados com impostos gerais.
Essa terceira classificação nos ajuda a distinguir o que é e o que não é um investimento. Além disso, oferece a possibilidade de uma melhor contabilidade se as emissões de dívida pública forem obrigadas a indicar os fundos a partir dos quais serão reembolsadas. Independentemente dos méritos da implementação de tal regra, se a conscientização pública sobre os problemas fiscais dos Estados Unidos não for aumentada primeiro, provavelmente será letra morta.
Expectativas Racionais e Equivalência Ricardiana
O aumento da conscientização sobre a terrível situação fiscal dos Estados Unidos só valeria a pena se fosse problemático. A teoria das expectativas racionais pressupõe que os agentes econômicos já consideram o nível futuro de tributação necessário para pagar a dívida ao tomar suas decisões. Isso é uma espécie de “equivalência ricardiana”. Como diz Seater: “Se a dívida do governo é equivalente à tributação, então a maior parte da discussão pública sobre o ‘problema do déficit’ é equivocada”. No entanto, Seater não endossa a equivalência “completa” e afirma: “Sob equivalência incompleta (…) déficits têm efeitos”.
Nossa visão também é uma hipótese intermediária de “equivalência incompleta”, na qual os contribuintes podem antecipar algumas, mas não todas, tributações futuras associadas ao financiamento de títulos atuais. Em nossa opinião, a ausência de consequências econômicas causadas pela equivalência percebida de déficits atuais e tributação futura, conforme assumido pela teoria das expectativas racionais, não se sustenta, dados dois problemas significativos.
Em primeiro lugar, não considera que as poupanças atuais sejam utilizadas para pagar o consumo presente em vez dos investimentos correntes. Em segundo lugar, desconsidera o fato de que o universo de todos os contribuintes não se sobrepõe perfeitamente ao universo dos detentores de títulos.
A primeira qualificação implica que a dívida pública reduzirá o nível “natural” de investimentos da sociedade, reduzindo a perspectiva de crescimento econômico futuro. A última qualificação implica que as pessoas que ganham a renda gerada pelos empréstimos atuais do governo não são necessariamente as mesmas que deveriam economizar para pagar o aumento resultante na tributação futura. Não podemos, portanto, agregá-los como se o arranjo institucional de financiamento de títulos produzisse um conjunto de incentivos contrários que se anulassem.
Os não residentes nos Estados Unidos possuem 34% da dívida federal. Tudo o mais permanecendo igual, é razoável que esse capital permaneça investido em títulos dos EUA se um aumento em sua tributação se tornar provável?
Finalmente, não é verdade que o governo dos EUA nunca tenha dado calote. Isso aconteceu com as decisões dos casos legais das cláusulas de ouro no início dos anos 1930 e, posteriormente, com o término do resgate de ouro pelos Estados Unidos em violação do Tratado de Bretton Woods. Portanto, os indivíduos são um pouco incentivados a considerar a tributação futura implicitamente exigida em suas avaliações atuais.
Contexto histórico e contexto legislativo
Começando com a Lei de Procedimentos Orçamentários e Contábeis de 1950, o governo federal usa a contabilidade de competência GAAP, semelhante às empresas privadas. Por estar no cerne dos problemas que identificamos, vale ressaltar que ela pressupõe que as obrigações do governo federal e das empresas privadas têm a mesma natureza, o que, obviamente, não tem. Estamos chamando a atenção para o fato de que o governo tem a capacidade de contrair obrigações além de sua capacidade de pagá-las, o que as empresas privadas não possuem.
Portanto, esclarecimentos que são opcionais para que as demonstrações financeiras das empresas privadas reflitam adequadamente sua situação são fundamentais para uma boa representação do estado real do fisco.
O caminho não percorrido
Na busca de uma proposta positiva para resolver o problema da contabilização da poupança destruída, não poderíamos propor nada que reduzisse as receitas fiscais, anulando o propósito de restaurar a solidez fiscal. Essa percepção nos levou a limitar o escopo de nossa proposta apenas para aumentar a conscientização sobre o problema, esperando que uma população bem informada acabasse forçando a mão dos representantes eleitos.
Se propusermos um aumento no imposto de renda das pessoas físicas, isso poderia dar uma boa ideia de quanto precisamos aumentar os impostos para compensar a riqueza destruída. Se propusermos um novo imposto, digamos, um IVA (Imposto sobre o Valor Adicionado) nacional, isso poderia ser interpretado como uma sugestão que não estamos dispostos a fazer.
Se adotarmos a redução do déficit proposta pelo Cato Institute de reduzir o déficit em cerca de meio trilhão por ano3, levaria 44 anos para reconstituir o capital destruído. É claro que isso é melhor do que nada, mas não transmite o sentido de urgência que pensamos que o assunto exige.
Uma alternativa para incentivar indivíduos e políticos seria criar alguma dificuldade em emitir mais dívida. No final, rejeitamos isso, uma vez que, dada a ausência de apoio explícito dos cidadãos para restaurar radicalmente o equilíbrio fiscal, é improvável que essas iniciativas resistam à criatividade para a devassidão da burocracia federal e dos políticos eleitos.
Não, decidimos nos concentrar na contabilização dos 22 trilhões.
Como as economias destruídas são uma questão de estoque e não de fluxo, consideramos compará-las com o patrimônio líquido das famílias. O patrimônio líquido nominal de todas as famílias americanas em 2023 foi de US$ 132,218 bilhões de dólares. Uma redução de 22/132 ou 16,66% deve ser aplicada para calcular o patrimônio líquido real das famílias americanas.
Percebemos, no entanto, que tal cálculo tem muitas limitações. Primeiro, não transmite a enormidade do sacrifício necessário para compensar todas as economias destruídas, uma vez que assume que uma parcela tão imensa da riqueza existente pode ser liquidada a preços relativos atuais – isto é, sem forçar uma venda de ativos menos líquidos, o que é obviamente falso. Em segundo lugar, e como consequência necessária do primeiro, a transferência de recursos dos contribuintes para os credores da dívida pública deve vir do fluxo de novos recursos produzidos, não do estoque de riqueza existente, embora emparelhar um com o outro faça uma comparação elegante.
Uma razão adicional para não desenvolver nossa proposta em torno da ideia de comparar a dívida nacional nas mãos do público com o patrimônio líquido das famílias americanas é a semelhança entre os cálculos necessários para tornar possível tal comparação e os cálculos necessários para implementar a ideia de “Contas de Reserva de Impostos Não Liquidados” ou ULTRAs. Em “ULTRAs: The Worst Idea You’ve Never Heard Of“4, Michael Munger comenta sobre a proposta pela qual os ganhos não realizados serão tributados não em dinheiro, mas pela imposição de uma “participação acionária nocional”. Para seus proponentes, é uma forma de introduzir um imposto sobre a riqueza. É absurdo que os políticos que destruíram essa proporção da riqueza das famílias americanas mencionadas acima estejam agora sugerindo maneiras de se apropriar ainda mais dessa riqueza existente.
Por um lado, chamar a atenção para o fato de que uma parcela substancial da riqueza nominalmente nas mãos do público não existe mais pode ser um antídoto para iniciativas como os ULTRAs. Por outro lado, pode abrir caminho para sua implementação.
Embora seja importante reconhecer que comparar as economias destruídas pelo governo nacional com o patrimônio líquido das famílias pode ser uma ferramenta poderosa para aumentar a conscientização, é igualmente crucial reconhecer os riscos associados. Embora faça parte de nossa proposta, essa comparação deve ser abordada com cautela e considerada um foco secundário.
A proposta Cassandra
Com todas estas considerações em mente, apresentamos a nossa proposta positiva.
O governo federal deve divulgar publicamente o valor da poupança que “destruiu” como uma porcentagem do patrimônio líquido dos contribuintes a cada ano.
Para esse cálculo, a dívida do governo federal é considerada a soma dos tesouros nas mãos do público, menos o que era usado para investimentos, que hoje chega a US$ 22 trilhões.
Para esse cálculo, o governo federal deve comissionar o Bureau of Labor Statistics para criar uma definição oficial da soma do patrimônio líquido dos cidadãos americanos.
O IRS deve informar anualmente, junto com seus recibos de declaração de imposto de renda, a todos com renda nos Estados Unidos (mesmo os atualmente isentos de pagamento de impostos) qual é essa porcentagem de seu patrimônio líquido.
Deve incluir um aviso como o dado aos beneficiários da Previdência Social de que seus benefícios são condicionais.
Tal aviso diria que, quando obrigados a reembolsar os títulos, uma vez que não há provisão nos níveis atuais de tributação e despesas para pagar a dívida, os cidadãos podem ser tributados sobre essa porcentagem de seu patrimônio líquido para reembolsar as obrigações do governo federal para manter sua plena fé e crédito. Ainda assim, emparelhar o patrimônio líquido existente das famílias e sua participação proporcional nas economias destruídas pelo governo federal não reflete adequadamente o sacrifício necessário para devolver essas economias aos investidores na dívida nacional.
Para aumentar a conscientização sobre esse problema, seria melhor estabelecer uma relação entre os US$ 22 trilhões em economias destruídas pelo governo nacional e a renda familiar.
Em 2021, os contribuintes apresentaram 153,6 milhões de declarações fiscais, relataram ganhar mais de US$ 14,7 trilhões em renda bruta ajustada (AGI) e pagaram quase US$ 2,2 trilhões em imposto de renda individual, de acordo com o resumo de dados fiscais da Tax Foundation.
O vencimento médio da dívida nacional dos EUA é ligeiramente superior a seis anos (73 meses). Apesar disso, para nosso cálculo, consideramos um prazo de reembolso de 30 anos.
Isso implicaria pagamentos de cerca de US$ 1 trilhão (US$ 982 bilhões) por ano durante o período de reembolso de 30 anos.
Em resumo, os 153,6 milhões de contribuintes que apresentaram declarações fiscais nos anos mais recentes obtiveram uma renda bruta de US$ 14,7 trilhões e pagaram US$ 2,2 trilhões, ou 14,96% de sua renda, em imposto de renda.
No momento em que o governo dos EUA for solicitado a honrar suas obrigações com os detentores de títulos, para que o governo federal levante os recursos necessários, as receitas do imposto de renda devem aumentar em US$ 1 trilhão além dos atuais US$ 2,2 trilhões, uma tributação adicional de cerca de 45%.
Em outras palavras, todos os contribuintes atuais (incluindo aqueles atualmente isentos de tributação) seriam obrigados a pagar US$ 1 trilhão, ou o equivalente a 6,8% (1/14,7) de sua renda bruta atual, além de todos os impostos que pagam atualmente, por 30 anos.
Portanto, além de exigir que os contribuintes sejam informados sobre a parcela de seu patrimônio líquido necessária para pagar a parcela da dívida nacional nas mãos do público cujos recursos não foram investidos, mas consumidos, nossa proposta é, o mais importante, que os contribuintes sejam informados para qual período e qual percentual de sua renda bruta deve ser alocado para esse fim.
Pós-escrito
No rescaldo da Segunda Guerra Mundial, Clark Warburton, ao comentar sobre como o financiamento de títulos do déficit público era percebido pelo mainstream keynesiano da época como “resolvendo” o problema de um volume deficiente de poupança, argumentou que “esta solução é uma ilusão resultante de um procedimento contábil defeituoso” (p.220).
Vale a pena repetir aqui uma longa citação dele:
Um déficit governamental implica uma obrigação para o povo da nação, como contribuintes, de reembolsar em algum momento futuro uma quantia idêntica ao governo – mesmo que as datas de vencimento e a distribuição dessa obrigação entre as várias empresas e indivíduos da nação sejam não declaradas e desconhecidas. Se nosso procedimento contábil fosse corrigido para levar em conta as obrigações dos contribuintes, o estupendo volume de “poupança” em tempo de guerra desapareceria. O simples fato é que nossos procedimentos contábeis, derivados da indefinição das obrigações dos contribuintes, traduzem a maior parte do custo da guerra, ou de outras atividades governamentais, como “poupança”. Isso tem sido reconhecido há muito tempo na teoria econômica, mas parece ter sido esquecido pelos defensores dos “gastos deficitários” (p. 221).
Esperemos que esta proposta nos recorde desta lição fundamental que mais uma vez foi esquecida.
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Por Leonidas Zelmanovitz e Thomas Lanzi
Publicado originalmente em: https://encurtador.com.br/AhvMn
